摘 要：虽然中共从成立之日起就以达成人民民主为己任，但整个国家的具体国情决定了达成民主的艰巨性和长期性。同时，制约基层政权顺利运作的根本性问题是党政关系不规范、责权利不统一和行政效能低下三大问题，这类问题完全可以在现有宪政框架内解决。西藏社会除去面临同全国一样的主要矛盾外，还需要面对同分裂权势作斗争这一特殊的矛盾。因此，西藏县乡基层政权的改革革新，应当是通过机构的改革重置、权能的调整配置及规范革新，使其成为一个领导有力、有方，责权利一体的高效率的组织结构，充满信心地团结和带领西藏基层各族群众，达成跨越式进步和长治久安的奋斗目的，并使二者间形成良性互动机制才是西藏基层社会的最重要价值需要。

关键字：基层政权；政权改革；改革革新；地区经济。

改革开放以来，为了适应经济体制改革的需要并以渐进的方法推进政府自己的进步，在党中央和国务院的统一部署下，围绕着打破高度集中的计划管理体制、转变政府职能、打造宏观调控体系三大主题，突出机构改革、干部人事规范改革、中央与地方权限的调整与划分、行政法制建设四大主线而展开[1]，分别在 1982、1988、1993、1998、2003、2008 年进行了六次全国范围大规模的政府机构改革。西藏这一典型的民族地区自治区域，虽然因为 1989、2008 年的骚乱，改革进程略有迟缓，但大体上的节奏是一致的，并与加大基层政权建设结合起来[2]。但，综观现有文献，大家发现，鉴于“西藏问题”的特殊性和高度敏锐性，特别是很难获得研究所需要的资料，有关西藏地方政府进步的研究数目极为有限且将研究重点放在历史的回顾和事实的陈述上，忽视了“理念层面”的讨论。大家都知道，缺少明确理念指导的改革就好比无根的浮萍，缺少落地生根的能力，只能伴随海外研究的动向而盲动，一味强调根据新公共新政和新管理主义的需要，达成“民主行政”和“政府再造”，从而达成以效率、市场和社群为取向的三个核心目的，忽略了国内自己的特质和以西藏为代表的民族自治地方鲜明的特殊性。鉴于此，本文就西藏基层政权机构改革的价值取向问题作一肤浅的分析。

1、基层政权的界定及其机构改革的意义。

“政府”一词有广义和狭义两种理解，就国内而言，第一，改革开放以来的历次政府机构改革，尤其是 2008 年以来的改革，显然不是仅仅满足于行政机构的简并与职员的裁汰，核心的要义是根据 《中共中央国务院关于地方政府机构改革的建议》 之精神，转变政府职能，提升行政效能，打造人民认可的政府。第二，各级地方政府不只有着完整的权力结构，法律也赋予了它较为明确的权能。在此状况下，假如单纯地将行政系统作为改革的对象，因为党委、人大、政协、司法机关未能进行改革，行政系统的改革势必也会遭到很大地掣肘，会从根本上影响改革目的的达成。第三，长期制约各级地方政权有效地承担起包含宪法在内的各项法律法规所规定的权责，有效承载起党、国家和当地人民对其所寄予的期望之很多问题，尤其是西藏地方政府一直面临着繁重的维护稳定任务，也决定了大家需要从整个国家政权建设的高度，统筹谋划西藏基层政权机构的改革与规范革新问题。因此，本文统一使用“政权”的定义。最后，在国内，因为省、地市在国家政治日常饰演着国家策略、方针、政策的传输者与管理监督者，又是其所辖地区内大政方针政策的拟定者的双重角色，根据西方政治学的术语来讲应当是“中层政府”。而具体政策的实行是由县和乡来承担的，因此，本文所讨论的西藏基层政权特指县和乡镇两个层级。

大家都知道，基层政权直接面对城镇和乡村，发挥着承上启下、交流条块、联结城乡的要紧枢纽用途。可以说，基层社会能否达成科学进步，非常大程度上取决于基层政权是不是具备实质需要所必需的权力与资源，与这类权力和资源是不是得到了非常不错的管理与运用，实质行为中是不是真正落实“三个代表”要紧思想和科学进步观的各项需要。如胡锦涛同志曾在“全国市县乡机构改革工作会议”上指出：基层政权机关直接面对基层和群众，具体担负着组织社会主义物质文明和精神文明建设的重任。基层政权机关是不是廉洁高效、运转协调、行为规范，非常不错地为人民服务，关系到地方经济社会的进步，关系到党和政府在人民群众中的形象，关系到“三个代表”需要的贯彻落实[3]。

2、常见性与特殊性：西藏基层政权机构改革的二重考量。

西藏县乡政权既具备国内县乡政权的一般特质，也拥有大体相同的权责并承担着大体相同的职能，因而存在的问题也大体相同。但因为具体行政环境的差异及权责方面的一些不同，亦具备鲜明的特殊性，这是大家在审视西藏基层政权机构改革与规范革新时需要认真考虑的两个维度。

1.民主取向———一个美好的愿景。

民主的确“是个好东西”，自从古希腊人提出并初步实践后，就遭到大家的喜爱，人类社会步入近代后，民主更是成为文明政治的标识。自 18 世纪以来，从大体上客观地来讲，在自由民主理念的指导下，自由民主国家不只达成了经济的持续进步、政治稳定及其整个社会的善治，成为西方国家真正持久且有力的意识形态，而且通过相互学习、西方国家的宣传示范，甚至不惜用高压方法强行推广，致使自由民主理念渐渐传布全世界[4]，被不同文化背景的国家所同意，成为当今世界的主导性话语，尽管各国对该理念的理解，尤其是对达成该理念的方法与规范安排存在着不小的分歧[5]。

诚然，世界上没有完美无缺的社会规范，理想与现实之间总会存在不小的差距，目前的自由民主规范也不例外，如表象层面上的效率低下、一些国家频繁的政府更迭所致使的政策不连续问题等；现实层面上的三权分立的原则与行政权力扩张必要性间的关系、民主的本钱、国家安全与公民权利间的平衡问题等；实质层面上的理想民主———大众民主与实践中的民主———代议民主、精英民主间的冲突等不一而蹴。但，理论研究与实践经验都已证明，第一，虽然民主政治不可能像专制政治那样在短期内体现出罕见的效能，但，民主政治崇尚的是社会大家的力量及其公平角逐，从而激起主体的人不断战胜和超越自我，提升竞争优势，使国家的政治活动更趋客观、公正，更有益于整个社会的全方位进步。这所有恰恰是一个社会持续进步的不竭动力。第二，民主规范反对任何形式的至高无上的权力，根据权力分立与制衡的原则创设政治规范，这就较好地突破了阿克顿勋爵所总结的至理名言：“权力致使腐败，绝对权力致使绝对腐败”的“政制铁律”，进而人亡政息的政治“黄宗羲定律”。第三，因为权力不是绝对的，政治活动中充满了激烈的角逐，任何政策的拟定与实行都是在较好的监督下进行的，这就致使整个政治规范具备了强有力的渗透能力、纠错功能及其不断进步的机会与空间。最后，上述三方面是什么原因决定了，从长远观之，民主规范是效果最好率的，使整个社会以最小的代价获得了持续平稳的进步。正由于这样，二战后，尤其是上世纪 70 年代末以来，借鉴自由民主理念的合理价值，达成本国政治体制的民主化与管理方法的现代化，打造起符合本国国情的现代政治管理体制就成为世界上大部分国家所追求的现代化目的之一。毛泽东早在在 1945 年时就曾指出：只有叫人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有每人起来负责，才不会人亡政息[6]。邓小平同志进一步指出：“没民主就没社会主义，就没社会主义的现代化。社会主义愈进步，民主也愈进步，这是确定无疑的。”新的世纪中，胡锦涛主席对达成政治上的民主在国家各范围建设中的要紧意义作出了精辟的概括：“坚持和进步社会主义规范下的人民民主，是亿万中国人民学会自己命、焕发建设国家的强大创造力量的必然趋势，是达成国家富强、人民幸福和社会长治久安的必然趋势，是团结海内外中华儿女、一同为中华民族的伟大复兴而奋斗的必然趋势，也是中共一直维持同人民群众的血肉联系、永远维持马克思主义政党的性质和作风的必然趋势。”

但，大家需要了解，达成民主的过程是漫长而艰辛的，是需要一系列的基础和条件，而且这类基础和条件的成熟亦需要条件。依据成熟民主国家及二战后走向民主的国家之经验，达成民主至少需要物质条件 （核心是经济的进步程度及具体规范安排）、法制条件 （如广泛的权利和自由、政治角逐、权力的和平交替、法律至上的规范安排等）、思想文化条件 （如普通民众拥有现代政治文化素质，具备基本的政治技能和民主经验等） 和心理条件 （如政治体系及其公民应当有错误难免的态度、宽容、怀疑、批判的精神，具备对规范坚定的忠诚等）等，而这类条件的达成需要时间与适合的环境。伴随中国社会经济的持续进步进步和公民观念不断走向现代化，无人不承认国内最后走向民主的必要性。但客观地讲，国内如此一个超大规模的社会和中国特点的社会主义政治规范，实行民主的基础和条件仍然是相当不充分的。除去经过几十年的经济进步所积累的经济实力与进一步进步的潜力表明国内可以承担民主运行的本钱外，其他条件还远未拥有。更为关键的是，大家不可以忘记，国内所追求的民主规范是中共领导下的中国特点的社会主义民主规范，本身没任何现成的经验可循，越来越从理论上和实践中探索建设有中国特点的社会主义民主规范，仍将是一个漫长的过程。当然，国内也没必要在达成国家民主化这一重大问题上遮遮掩掩，一味以历史悠久且受封建专制影响深厚、人口海量、公民思想文化落后等理由去面对一些自觉得是坚定民主人士的人的质疑。理应是：一方面，理直气壮地讲中共从成立之日起就以达成人民民主为己任，改革开放以来国内政治体制改革所获得的显著收获，应给予正确地认识和评价；其次，明确在国内达成民主化的条件及其艰巨性，为国家最后走向民主化积极开创基础和条件，并大胆探索合适中国具体国情的社会主义民主模式。

鉴于此，笔者觉得，基层政权机构的改革应是在宪法体制下，通过机构改革和规范革新，为经济社会的进步提供充足的规范供给，并尽最大努力，充分且合理借助当地区的各种资源推进经济社会的全方位进步，团结和带领当地群众走上富裕的道路；通过教育的普及和现代价值观念的传播，以渐进的方法培养公民的现代政治素养和成熟的心理，为最后走向高度发达的社会主义民主奠定基础才是积极而稳妥的方策。

2.核心问题———党政关系不规范、责权利不统1、行政效能低下。

第一，不论是在其他区域还是在西藏的基层实地调查，广大基层民众、党政干部及笔者自己的一个深切感受就是县乡党委的领导核心用途未能非常不错地发挥出来。县乡党委长期在“全能型领导”和党政分开间徘徊、游走，忽而以加大党的领导的名义强力介入到具体的行政管理之中，当面对中央强调加大党的领导需要改变党的领导之需要，或面对行政的“反抗”及民众的质疑时，又或悄声无息地或大张旗鼓地退回来。正是因为县乡党委陷入到冗杂的具体事务之中，使得加大党的思想建设、组织建设、作风建设长期不可以有效地拓展，也加剧了党政之间的内耗，直接导致或大大加剧了本就责、权、利不统一的情况。坦率地讲，基层党委这样这般地过度作为，而应大有作为的地方却不作为或作为不充分，最后伤害的还是党自己及国内发展趋势好的现代化建设大业。

第二，任何政治组织及其机构在运作过程中需要在责、权、利之间维持动态平衡，才能充分发挥其积极性、主动性和创造性。遗憾的是，这一好像是知识性的常识并没在县乡政权的运作中体现出来。通过实地调查就会发现，一方面，有利益的公共事务各部门争着管，而没利益的服务性事务却紧急疏于管理；其次，享有权力的主要点导者，在获得实质利益的同时并没承担起应有些责任，而没权力的实质操作者却承担了本不该承担的责任。从一个领导集体方面讲，因为国内实行集体领导、集体负责的领导体制，其初衷是使每个人都承担起自己应负的责任，充分发挥集体的智慧，作出正确的有创见的决策，但在实质过程中，渐渐演变为领导集体每人享有肯定的权力，可一旦出了问题，却无人负责的尴尬局面，或集体领导体制异化为个人领导但集体成员仍需负责的不正常状况。因此，在基层政权机构改革与规范革新过程中需要对各部门和各部门领导的权力、责任和利益有切实可行的界定。

最后，政权体系的每个层级应有各自的侧重点，不然，就政治、经济、文化等各方面层层满把抓，实践已经证明了，其成效并不理想[7]。如前所述，县乡基层政权的最大特征就是直接面对人民群众，核心任务是具体落实大政方针政策，推进当地经济、社会、文化的进步及环境保护，团结和带领当地区人民群众走上兴盛富裕的道路。笔者觉得，县乡基层政权的确需要通过机构改革与职网站权重置，改变现在层层对口且几大班子间需要很多的协调工作，浪费人力、物力、财力和领导人精力的弊病，使其成为一个高效运转的领导班子，理应是基层政权机构改革考虑的要紧问题。

3.根本任务———达成经济社会的跨越式进步。

假如说上述两方面的内容主如果共性的东西的话，推进经济社会的跨越式进步和维护稳定则凸显了西藏的特殊性。尽管新中国成立以来，在国家的大力扶持下，在全国各省市的有力支援下，尤其是在西藏各族人民的不懈奋斗下，西藏各范围的进步均获得了举世瞩目的收获，这是其他人都没办法不承认的事实[8]。

但，大家也应该看到，因为“经济进步起步晚、底子薄、积累少、实力弱；社会事业总体水平相对滞后，社会保障能力较低；部分城乡居民尤其是一些农牧民生活还比较困难，农牧区公共服务基础较差”[9]。截至 2010 年底，全区 GDP 为 507.46 亿元，人均 GDP 为 17319 元。其中，城镇居民人均可支配收入14980 元，农牧民人均纯收入 4138.71 元[10]。这类数据了解地显示，西藏自治区与东部区域相比存在着非常大的差距，就是与全国平均水平相比较也有不小的差距。大家都知道，西藏基层社会长期进步相对滞后是影响西藏和谐稳定的主要原因。因此，第五次西藏工作座谈会上胡锦涛同志指出：“坚持走有中国特点、西藏特征的进步路子，以经济建设为中心，以民族团结为保障，以改变民生为出发点和落脚点，紧紧抓住进步和稳定两件大事，确保经济社会跨越式进步，确保国家安全和西藏长治久安，确保各族人民物质文化生活质量不断提升。”[11].

鉴于此，笔者觉得，在以后相当长的时间内，西藏基层政权的核心任务一直是以经济建设为中心，以改变民生为重点，推进经济社会的跨越式进步，为确保基层社会的长治久安奠定坚实的基础。因此，政权机构改革和规范革新的最重要价值选择是通过改革革新，为基层社会的跨越式进步和长治久安提供更为有效的规范供给。

4.维护稳定———所有工作的首要条件。

西藏基层政权除依据党章、宪法、地方各级人民政府组织法等有关法律法规所规定的一般职能外，还需要承担起 《民族地区自治法》 及党和国家关于民族地方的治理与进步的其他特殊任务，诸如维护国家的团结统1、保护与促进民族语言和文化的进步、促进民族关系的和谐、管理与引导民众的宗教信仰、培养少数民族干部等。更为关键的是，如上所述，西藏除去人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间矛盾这一常见性的主要矛盾以外，还有一个不同于其他地方的特殊区情、特殊矛盾———各族人民同以达赖集团为代表的分裂权势之间的特殊矛盾。西藏地处祖国西南边陲，是守卫国家安全的要紧屏障。长期以来，达赖集团一直费尽心机地破坏西藏的进步与稳定，不断组织策划分裂破坏活动。
1959 年叛逃海外以来，以达赖为首的分裂主义集团不愿看到西藏的兴盛进步，打着民族、宗教和民主的幌子图谋“西藏独立”，恢复其反动统治，从未停止干扰破坏国家安全和西藏稳定的活动，而西方敌对权势则借助“西藏问题”长期牵制、遏制国内，企图推行西化、分化中国的策略，使西藏处于愈加错综复杂的形势之中。

在全国其他各级地方政府以经济建设为中心，专心致志谋进步之时，西藏还要应对达赖集团及其分裂权势的种种干扰破坏。

西藏这一特殊的区情决定了这类特殊的任务，特别是维护稳定总是是西藏基层政权的最重要任务。由于没持久的稳定就不可能达成持续的进步，并保证到 2020 年同全国一道达成全方位建成小康社会的宏伟目的。诚如习近平副主席在庆祝西藏和平解放六十周年大会上的讲话中所指出的：“维护社会稳定，是达成西藏跨越式进步和各族人民美好生活的根本保证。要全方位贯彻落实党的民族政策，坚持民族地区自治规范，牢牢把握各民族一同团结奋斗、一同兴盛进步的主题，结实树立‘三个不能离开’的思想，不断巩固和进步西藏和谐稳定的好局面，把西藏建设成为促进民族团结的典范[12]。”因此，“西藏自治区‘十二五’时期国民经济和社会进步规划纲要”在指导思想中明确规定：“以科学进步、跨越式进步和长治久安为主题，是由我区存在的社会主要矛盾和特殊矛盾决定的。进步是硬道理，是解决西藏所有问题的重点。稳定是硬任务，是推进西藏跨越式进步的首要条件。没稳定就不可能有进步，没进步就不可能有长久的稳定。需要坚持进步稳定两手抓、两手都要硬，切实把推进跨越式进步和长治久安贯穿到建设社会主义新西藏的全过程[13]。”实践中，2008 年“3·14”暴力事件以来，西藏基层政权一直以维护稳定为核心工作的局面也了解地昭示大家，西藏基层政权所承担的特殊使命不只具备重要程度，而且是艰巨的和长期的，当然也是光荣而神圣的。

3、结论。

综上所述，虽然在政治上打造起高度发达的社会主义民主规范是大家党和国家所追求的至关关键的现代化建设目的，但，整个国家的具体国情、民情决定了达成这一目的的长期性，在可预见的将来，将民主化设定为基层政权机构改革与规范革新的价值导向是不切实质的。而且，长期制约基层政权顺利运作的根本性问题是党政关系不规范，责、权、利不统一，及由此而致使的行政效能低下三大问题。这三大问题的出现的确与民主的缺失有关，但最根本是什么原因基层政权的机构设置及其各机构的权能配置不合理所致，这类问题完全可以在现有宪政框架内解决。另外，西藏自治区的经济社会进步相对滞后，且一直面临着人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾这一主要矛盾外，还需要面对同达赖集团为代表的分裂权势作斗争这一特殊的矛盾。这一特殊的区情决定了西藏县乡基层政权承担的特殊任务与使命之艰巨而神圣。换言之，整个国家的特殊国情和西藏自治区特殊的区情决定了稳定首要条件下的跨越式进步才是西藏基层社会的最重要价值需要。正是由于这样，西藏县乡基层政权的改革革新，应当是通过机构改革与重置、权能的调整配置及规范革新，使其成为一个领导有力、有方，责权利一体的高效率的组织结构，充满信心地团结和带领西藏基层各族群众，想方设法地推进经济社会达成跨越式进步，引领当地民众走上富裕安康的道路，培养民众的现代科学文化素质和政治素养，不断提高他们对伟大祖国的认可、对中华民族的认可、对中华文化的认可、对中国特点社会主义道路的认可。进而，在最短的时间内达成其经济社会进步主要依靠国家政策扶持及各省援助的“外力推进型”进步模式向自主进步转变，彻底改变西藏基层社会长期在经济社会进步落后与和谐的民族关系受困的不利环境中进步的近况，为西藏自治区达成跨越式进步和长治久安打下坚实的基础。

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[1] 汪玉凯等。 中国行政体制改革 30 年回顾与展望 [M].北京：人民出版社，2008：25| 26.

[2] 孙宏年，倪邦贵主编。 西藏基层政权建设研究 [M].北京：中国藏学出版社，2010：
144| 162.

[3] 新华社。 全国市县乡机构改革工作会议召开 [N].人民日报，2001，02（03）：01.

[4] James Bohman. FromDemos toDemoi：Democracyacross Borders [J].Rat|ioJuris，Sep 2005，Vol.18，Issue 3：293| 314.

[5] Michael McFaul. Democracy Promotion as a World Value [J].WashingtonQuarterly，Winter 2005，Vol.28，Issue 1：
147| 163.

[6] 中共中央文献研究室编。 毛泽东年谱（1893| 1949） [M].北京：中央文献出版社，1993：609| 610.

[7] 刘新生等。 基层地方政府机构改革的模式研究 [M].北京：中国社会科学，2010（5）。

[8] 国务院新闻办公室。 西藏和平解放 60 年 [N].光明日报，2011，07（12）：（06）。

[9] 陈全国。 坚定不移走有中国特点西藏特征进步路子为达成跨越式进步和长治久安而团结奋斗 [M].拉萨：西藏人民出版社，2011：2| 5.

[10] [英]阿克顿著，范亚峰译。 自由与权力侯健 [M].北京：商务印书馆，2001：342.

[11] [美]科恩著，朱秀贤译。 论民主聂崇信 [M].北京：商务印书馆，1988：210.

[12] 习近平。 在庆祝西藏和平解放六十周年大会上的讲话 [N].人民日报，2011，07（20）：02.

[13] 西藏日报社。 西藏自治区“十二五”时期国民经济和社会进步规划纲要 [N].西藏日报，2011，02（10）：001.